قانونگذاری در معنای خاص، کارکردی است که در انحصار قوه مقننه قرار می‌گیرد؛ اما در حوزه قانونگذاری به معنای عام آن، واقعیت‌های اجتماعی و سیاسی جوامع موجب می‌گردد که این کارکرد بر عهده نهادهای متعددی قرار گیرد. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، اعمال قوه مقننه مطابق اصل 58 قانون اساسی از طریق مجلس شورای اسلامی است، ولی نهادهایی دیگر نیز در ذیل مجلس شورای اسلامی، صلاحیت‌هایی در عرصه تقنین و وضع قواعد عام‌الشمول و لازم‌الاجرا یافته‌اند. شوراهای محلی یکی از این نهادهاست که مطابق اصول 6 و 7 و اصول فصل هفتم قانون اساسی، از کارکرد وضع قواعد عام‌الشمول برخوردار گشته‌اند. شورای نگهبان در نظریات خویش، کارکرد شوراهای محلی را منحصر به نظارت می‌داند؛ اما در مواردی همچون قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387، با اتخاذ رویکردی موسع در تفسیر اصول مربوط به شوراهای محلی، کارکرد وضع قواعد عام‌الشمول را برای نهاد مزبور به رسمیت می‌شناسد. دیوان عدالت اداری نیز بر مبنای قوانین مصوب در این حوزه با قبول این کارکرد برای شوراهای محلی به تحدیداتی در این رابطه دست یازیده است.